현재 산업문명은 어마어마한 양의 자원과 석유를 중심으로 한 에너지를 사용함으로서 유지된다. 그러나 이러한 방식은 생태환경을 오염시킬 뿐만 아니라 자원의 한계 때문에 지속가능하지 않다. 현재 우리는 생태위기, 자원위기, 경제위기를 경험하고 있으며, 새로운 전환을 모색해야하는 시기이다. 이러한 위기에 대응하여 유엔은 1992년 리우 회의에서 ‘지속가능한 발전’개념을 제시하였는데, 성장을 전제로 이 개념은 현재 우리가 직면한 여러 위기를 해결하기에는 한계가 분명하다. 후쿠시마 원전 폭발사건을 계기로 원전도 화석연료 대체수단으로 적절하지 않음이 밝혀졌다.
이러한 가운데, 지속가능한 미래를 위한 에너지 전환은 시대적 요구이며, 중앙 집중이 아니라 분산형, 지역순환형 재생에너지를 통해 환경?사회적 영향을 최소화할 필요가 있다. 아울러 지역 순환체계는 위기를 분산시키며, 지역 내 고용을 유발하여 지역경제의 선순환 활성화에도 기여한다.
이미 서울시를 비롯한 45개 자치단체는 탈핵을 선언하고, 원전 1기를 줄이기 위한 다양한 사업들을 계획하고 실천 중이다. 목민관클럽에서는 지속가능한 발전전략을 모색하고 있는 브라질 연수에 이어 해외 지역에너지 전환의 성공과 실패 사례를 통한 시사점과 국내 사례를 비판적으로 검토해 보고, 바람직한 방향을 모색해 보고자 한다. [편집자 주]
지속가능한 발전을 위한 에너지 전환과 지방자치단체의 역할
? 이정필(에너지기후정책연구소 상임연구원)
1. 총체적 위기와 지속가능한 발전
토마스 프리드먼은 에너지 수요공급, 석유독재, 기후변화, 에너지 빈곤, 생물다양성 감소, 이렇게 다섯 가지 핵심적인 문제에 직면한 2000년을 ‘에너지기후시대’ 1년으로 선포한다. 이런 전환 시대에서 대증적 처방으로 문제해결이 불가능하다면, 우리에게 필요한 것은 근본적인 발상의 전환과 이를 달성하기 위한 전략적 정책이다.
생태?자원?경제의 총체적 위기 상황
고대 그리스의 철학자 플라톤은 “남은 것은 강토의 앙상한 해골뿐이다”란을 말을 남겼다. 이런 문구를 두고 플라톤을 인류 최초의 환경론자라 칭하기도 한다. 고대 철학에서 다룬 자연이나 환경이 현재적 의미와 어떤 차이가 있는지 밝히는 것보다 더 중요한 것이 있다면, 현재 우리가 경험하고 있는 생태적 변화가 전례를 찾아보기 힘들 정도의 새로운 국면에 진입했다는 ‘불편한 진실’이다. 지구온난화로 표현되곤 하는 기후변화, 석유생산정점(피크오일)으로 대표되는 자원고갈, 후쿠시마에서 발생한 대형 핵발전 사고, 생물다양성과 사막화를 비롯한 생태계 교란, 환경 호르몬과 독성물질과 같은 일상적인 환경문제 등. 어느 것 하나 태양계와 지구의 자연적 주기의 순환 때문이 아니다. 바로 인간 사회의 시스템이 야기한 결과이다. 생태위기가 자원위기와 경제위기와 동시적으로 발생하고 있고 상호 긴밀하게 연결되어 있는 총체적인 복합 위기의 양상으로 나타나고 있다는 점에서, 후쿠야마가 선언한 ‘역사의 종말’은 오히려 현재에 더 적합한 시대규정일지 모른다.
지속가능한 발전과 리우+20
어찌 보면 ‘지속가능한 발전’은 21세기를 예비하면서 새로운 지향을 밝힌 선구적인 개념이었다. 1987년에 <우리 공동의 미래> 보고서로 제출된 이후 그리고 1992년 리우 회의에서 새로운 패러다임으로 각광받았다. 국제환경레짐에 한 획을 그었던 리우 회의에서 기후변화협약, 생물다양성협약, 사막화방지협약 등이 마련되었고, 의제21이이라는 세부행동지침으로 뒷받침되었다. 2002년 요하네스버그 회의를 경유하면서 지난 20년간 환경, 사회, 경제 분야에서 일정 부분 긍정적인 성과를 낳았다. 그러나 지속가능한 발전 개념에 내재한 모호한 성격과 실제 담론과 정책에서 발생한 지속불가능한 오늘이 말해주듯 2012년 이후의 미래는 그렇게 밝지 않다. 이미 2012년 세계경제포럼조차 ‘거대한 전환=새로운 모델의 형성’을 주제를 삼을 정도였다. 이 시점에 올해 열린 리우+20 회의는 해법을 도출하기보다 많은 질문을 남기고 폐막했다. 리우+20의 주요 의제인 ‘녹색 경제’ 논의 역시 경제성장 중심의 지속가능성에서 탈피하는 전환적 사고가 필요하다는 교훈을 남겼다.
[##_2C|1094929089.jpg|width=”280″ height=”187″ alt=”사용자 삽입 이미지”|멕시코 칸쿤에서 열린 16차 유엔기후변화당사국총회 개회식|1338198864.jpg|width=”280″ height=”209″ alt=”사용자 삽입 이미지”|17차 유엔기후변화당사국총회가 열리는 남아공 더반 거리에서 아프리카와 전 세계에서 모인 사람들이 새로운 기후협상을 촉구하고 핵발전 반대와 녹색 일자리 창출을 요구하고 있다_##]
2. 탈핵?에너지 전환의 국제 동향
<에너지 주권>으로 유명한 헤르만 셰어는 다음과 같은 위기들이 에너지를 중심에 놓고 벌어진 위기라고 진단하며 전체적인 맥락에서 파악할 것을 요구한다. ① 세계 기후 위기, ② 자원고갈 위기와 에너지 의존성, ③ 개발도상국의 빈곤문제, ④ 핵 위기, ⑤ 수자원 위기, ⑥ 농업의 위기, ⑦ 건강의 위기. 이런 맥락에서 지속가능한 발전을 위한 에너지 전환의 필요성을 국제 동향 속에서 파악해 보기로 하자. 우리를 둘러싼 국제적 맥락은 에너지 전환의 기회와 제약 요소를 제공하면서 동시에 현재 우리가 처한 상황을 성찰적으로 분석하는 데 유용하다.
흔들리는 유엔기후레짐과 한국의 선택
교토의정서가 발효되어 2008~2012년간 주요 선진국들은 1990년 대비 평균 5.2%의 온실가스를 의무적으로 감축해야 한다. 의무감축기간이 만료되는 2012년을 앞두고 여러 차례 유엔기후변화당사국총회(UNFCCC COP)가 개최되었지만 포스트 교토체계에 대한 합의가 이뤄지지 않았다. 유엔기후레짐이 제 기능을 하지 못하면서 2013년부터의 포스트 교토체제에서 의무감축국가로 편입될 것으로 예상되었던 한국은 2020년부터 참여할 것으로 보인다. 이미 한국은 2020년까지 BAU 대비 30% 온실가스 감축계획을 수립하여 자발적 감축에 나서고 있어 당분간 국제적으로 법적 구속력있는 의무감축 방식에서 자유로울 것으로 예상된다. 그러나 기후변화에 관한 정부간 패널(IPCC) 등 기후과학 집단이 제안하는 과학적 근거 및 정책적 권고사항이 거듭 제출될 예정이며 기후변화의 부정적 영향이 강도 높게, 빈번하게 발생할 가능성이 높기 때문에, 국제기후레짐이 일정한 부침을 겪더라도 유지될 것으로 전망된다. 국제규범 못지않게 EU의 선진국과 호주에서처럼 기후변화 대응을 새로운 산업기회로 인식해 재생가능에너지 등 녹색산업으로 전환할 경제적 동기가 중요한 변수로 작용할 것이다. 급격하게 증가하고 있는 온실가스 배출추세를 감안하면 한국은 현재의 감축목표 상향 조정을 포함해 보다 적극적이고 능동적인 자발적 감축으로 전환할 필요가 있다.
석유생산정점과 고유가
석유 매장량의 한계로 수요의 증가에 맞춰 공급이 따라가지 못하는 석유생산정점이 존재할지, 또 그 시기가 언제일지 논란이 계속되고 있다. 그러나 점차 많은 연구자들이 석유생산정점에 주목하고 있으며 그 시기가 다가오고 있다고 주장하고 있다. 피크오일?가스연구협회(ASPO)는 이미 2010년을 전후하여 석유생산총량이 정점을 기록한 것으로 보고 있지만, 국제에너지기구(IEA)는 비재래식 석유, 미개발?미발견 원유 등으로 전반적으로 생산량이 약간 늘어날 것으로 보고 있다. 따라서 그 가능성에 대해서는 논란의 여지가 많다고 할 수 있다. 그러나 ASPO나 IEA의 석유정점 예상 모두 전통적 방식의 원유 생산은 하강할 것으로 보고 있기 때문에 석유 가격이 올라가고 고갈 시점을 눈앞에 두고 있다는 데에는 차이가 없기 때문에 이에 대한 준비가 필요하다. 석유수요량 증가와 더불어 석유 생산비용의 증가 역시 석유시대 종말을 고하는 데에 일조를 할 것으로 예상된다. 현재의 고유가 추세는 “값싼 석유의 시대는 끝났다”는 경고가 현실화되고 있는 것으로 볼 수 있다.
후쿠시마 이후의 탈핵 도미노
원자력 설비용량은 지난 십 년 동안 거의 증가하지 않았지만, 최근에 각국들은 2015년까지 60GW를 추가하기 위해 66개의 원자로를 건설 중이다. 그러나 2011년 일본의 후쿠시마 핵발전소 사고로 인해 각국은 핵발전의 안전과 투자를 재검토하게 되었다. 독일과 스위스 등 주요 핵발전 국가들이 탈핵 선언을 한 결과, 핵발전은 점차 감소할 전망이다. 이미 후쿠시마 사고의 여파로 2010년에 비해서는 4.3% 포인트가 줄어들었다. 핵발전소 건설비용이 급격히 증가하고 핵산업계의 신용과 주식가치가 절하되는 반면 재생가능에너지 투자와 시설은 꾸준히 증가하고 있다. 이런 핵산업의 사양화 추세에도 불구하고 신흥 개도국에서 핵발전이 적극적으로 검토되고 있어, 전반적인 탈핵 흐름 속에서 전 세계적으로 핵발전 비중이 낮아지더라도, 핵발전 국가들의 수는 줄어들지 않을 가능성도 있다. 또한 2012년 서울 핵안보정상회의와 같이 몇몇 주요 국가들이 핵발전의 안전성 강화를 강조하면서 ‘핵의 평화적 이용’에 기대는 행태가 쉽게 사라지길 바랄 수 없는 상황이다.
재생가능에너지로의 에너지 전환
IEA는 재생가능에너지가 전 세계적으로 확산되고 있지만, 화석연료가 여전히 더 많이 보급되고 있다고 분석한다. 따라서 재생에너지 및 에너지 고효율 수단에 대해 투명하고 예측 가능한 적정 인센티브를 시행하는 등 보다 적극적인 청정에너지 정책을 도입할 필요가 있다고 제안한다. 정책 지원으로 인해, 최근 태양광, 풍력은 크게 증가하고 있지만 지속가능한 에너지 목표를 달성하기 위해서는 2020년까지 모든 재생가능 에너지 사용을 두 배로 확대할 필요가 있다는 것이다. 그리고 2011년 4월에는 국제재생가능에너지기구(IRENA)가 창립하면서 현재 149개국이 참여하는 등 급속히 성장하고 있어 재생가능에너지 국제레짐이 활성화될 것으로 예측된다. 국제원자력기구(IAEA)를 제외하고는 대체로 화석과 핵에너지 중심의 경성에너지(hard energy)에서 재생가능에너지 중심의 연성에너지(soft energy)로의 전환을 위한 정책을 제안하고 있다.
에너지 빈곤과 복지
2012년 올해, 유엔이 주관하는 ‘모두를 위한 지속가능한 에너지’ 이니셔티브가 진행되고 있고, 리우+20에서도 에너지 기본권에 대해 관심이 높았다. 유엔은 새천년개발계획(MDGs)통해 2030년까지 전 세계인들에게 현대식 에너지 접근권을 보장한다는 목표를 수립한 바도 있다. 그러나 전 세계적으로 에너지 사용이 증가함에도 세계인구의 20%가 넘는 14억 명에게 전력이 공급되지 않고, 40%인 27억 명은 취사시 바이오매스 연료를 전통적 방식으로 사용하고 있다. IEA는 2030년 에너지 기본권을 보장하기 위해서는 연간 360억 달러의 추가비용이 발생하는데, 이러한 투자의 결과로 증가하는 에너지 수요와 온실가스 배출량은 그다지 크지 않다고 전망한다. 이런 에너지 빈곤은 개도국만의 문제가 아니다. 유럽에서 에너지 빈곤은 적당한 가격으로 가정을 적절하게 따뜻하게 유지할 수 없는 상태를 뜻하는데, 현재 5,000만에서 12,500만 명으로 추정된다. 한국 역시 2008년 기준으로 에너지 빈곤층이 130만 가구로 추계되고 점차 확대 추세에 있다.
3. 지역 에너지와 에너지 전환의 프레임
지역 에너지 전환의 중요성
화석에너지와 핵에너지 중심의 경성 에너지 시스템은 필연적으로 중앙집권화 속성을 내재하고 반민주적 경향을 나타낸다. 세계적으로 진행되고 있는 에너지?기후 위기에 대응하기 위해서라도 재생가능에너지 중심의 연성 에너지 시스템으로 전환될 필요가 제기되고 있다. 이 때문에 산업화된 국가들의 몇몇 지역에서는 ‘지역 에너지’, ‘녹색도시’, ‘에너지 자립 마을’ 등의 개념과 정책을 도입하면서 지역 에너지 전환에 주목하고 있다. OECD 역시 ‘저탄소 도시’나 ‘기후보호 도시’의 잠재력을 높이 평가하고 있다. 특히 도시는 (대)도시화, 스프롤, 인구 집중, 경제 성장과 에너지 사용의 증가의 결과, 도시혼잡, 높은 탄소집약성, 기후변화와 자연재해의 취약성과 같은 환경비용을 포함한 부정적 외부성이 발생하게 되어, ‘핫 스팟’(hot spot: 기후변화와 자연재해의 영향에 대한 높은 취약성을 보이는 지역이나 장소)으로 불린다. 전 세계 에너지 사용의 60~80%로 추정될 정도로 도시는 에너지 다소비 공간이라는 특징을 나타낸다. 식량주권과 식량자급의 거점인 농촌에서의 에너지 자급 또한 농업전환의 중요한 요소이기 때문에 함께 고려되어야 한다.
지역 에너지 전환의 프레임
(비전) 중앙집중식 에너지 시스템을 지속가능한 방법으로 전환하기 위해서는 에너지 체제를 지역분산형으로 만들어가야 한다. 그 과정에서 지역 에너지(local energy)가 등장한다. 지역 에너지는 지역에서 에너지 절약과 효율 향상을 기반으로 에너지 정책을 수립하고, 직접 재생가능에너지로 에너지를 생산해 에너지 자립도를 높이는 것을 말한다. 중앙집중형 에너지 공급 시스템을 분산형으로 전환해 에너지 생산과 소비지의 거리를 가능한 가깝게 하는 것이다.
(목표) 지역 에너지 정책의 목표로 지역 에너지 자립도를 설정해 단계적으로 추진해야 한다. 지역 에너지 자립은 지역 단위에서 재생가능에너지로 직접 생산한 에너지 총량의 한도 내에서 에너지를 소비함으로써 에너지 생산과 소비를 자체적으로 해결하는 것이다.
지역 재생에너지 자립도 = | 지역 재생에너지 생산량 |
지역 최종에너지 소비량 |
(방법) 에너지 자립도를 높이기 위해서는 에너지 소비량을 줄이고, 생산량을 늘려야 한다. 바로 에너지 절약, 효율향상, 재생가능에너지 확대라는 3가지 요소가 모두 실현되어야 하는 것이다. 우선 주민들의 참여로 에너지 수요관리를 해야 한다. 지역에서 에너지 절약과 효율화를 통해 기본으로 각 개인의 주택만이 아니라 주민 공동체가 쓰는 공공시설과 상업시설 그리고 산업 전반에서 에너지 소비를 줄여야 한다. 이와 동시에 지역에서 생산할 수 있는 재생에너지 잠재량을 파악하여 실정에 맞는 에너지를 생산해야 한다. 또한 지역 에너지 자립을 통해 다른 지역사회에 끼치는 부담을 줄여 사회적 형평성을 높이고 지역사회의 에너지 문제에 대해 지역주민의 참여를 통해 결정하게 됨으로써 에너지 의사결정의 민주성을 높일 수 있으며, 지역주민의 에너지에 대한 통제력을 높일 수 있다.
(효과) 가급적 에너지의 생산과 소비가 같은 공간에서 이뤄짐으로써 중앙집중식 에너지 시스템에서 발생하는 환경?사회적 외부효과를 최소화할 수 있다. 경제적으로도 에너지의 생산 활동에 지역주민이 고용되고 생산자가 되기 때문에 에너지의 생산에 투입된 비용이 지역사회 안에서 순환된다. 결과적으로 에너지의 생산과 소비가 지역사회 안에서 선순환함으로써 장기적으로는 지역경제의 활성화에도 기여하게 된다. 지역 에너지 전환은 에너지 고갈과 기후변화 시대에 최적의 대안이라고 할 수 있다.
한국의 상황과 에너지 전환의 길
한국의 에너지 공급 체계는 특정 지역의 대형 핵발전소 벨트와 화력발전소 벨트를 통해 전력을 공급하는 방식이다. 이 같은 중앙집중식 에너지 공급 방식은 에너지를 안정적으로 공급할 수 있다는 장점을 가지고 있지만, 수요 관리에 실패하기 쉽고 전력을 생산하고 송전하는 과정에서 환경ㆍ사회적 불평등 문제를 일으킨다. 에너지 생산과 소비의 이원화 및 불일치로 인한 불평등은 에너지 소비 지역의 역외 에너지 의존도를 악화시킬 뿐 아니라, 입지 갈등과 전력 손실과 같은 사회적?경제적 갈등을 유발한다. 최근 핵발전소 가동과 송전탑 건설을 둘러싸고 밀양에서 발생한 일련의 사건들이 대표적인 경우이다. 이런 점에서 에너지기후시대를 맞아 지역 에너지가 새삼 강조되고 있다. 중앙의 강한 정책드라이브가 뒷받침되어야 하겠지만, 기후변화의 최전선이 바로 지역이라는 공간이고, 동시에 그 기후변화에 적합한 대응 공간이 지역이기 때문에 그러하다. 지구적으로 생각하고 지역적으로 실천하는 것으로 볼 수 있다. 마을―기초 지차제―광역 지자체 간의 지역 에너지 전환 네트워크가 형성되면 에너지 전환에 있어 상승효과와 확산효과를 기대할 수도 있다.
4. 해외 지역 에너지 전환의 모형과 사례
지역 에너지 전환 사례는 해외에서 어렵지 않게 찾아볼 수 있다. 해외의 성공과 실패 사례를 통해 지역 에너지의 설계?집행?결과, 전 과정에서 우리가 참고해야 할 시사점을 중심으로 살펴보도록 하자. 총15개의 사례 중 성공 사례는 11개이고 실패 사례는 4개이다.
[표1] 각 사례별 주요 내용과 특징
지역정부 주도 사례 | ||
사례 내용 | 사례 특징 | |
1 | 독일 하노버의 에너지효율을 위한 사회적 마케팅 | 시당국의 계획과 캠페인으로 지역 사회적 행위자들의 참여 유도 |
2 | 스페인 트리니타트 노바의 건축 에너지효율 프로젝트 | 시당국의 지역사회 계획 수립 과정에다양한 사회적 행위자들 참여 보장 |
3 | 이탈리아 움브리아주의 바이오에너지 정책 실패 | 지역정부의 일관적인 정책 부재와 지역주민들 설득 실패 |
4 | 프랑스 알비시의 석탄산업에서 풍력 플랜트로의 전환 계획 실패 | 중앙정부의 하향식 정책 추진으로 발생한 지역내의 갈등 |
5 | 오스트리아 귀씽의 에너지자립과 외부산업 유치 모델 | 지역정부의 일관된 정책추진으로 에너지자립과 지역 산업 활성화에 기여 |
(지역)기업 주도 사례 | ||
사례 내용 | 사례 특징 | |
1 | 핀란드 모비타의 저에너지 주택 사업 | 에너지기업의 저에너지 주택 도입을 위한 활동의 대중적 수용 성공 |
2 | 영국 크릭데일의 바이오에너지 전력시설 도입 실패 | 지역주민과의 협의 미흡으로 전력시설 도입 실패, 최종결정은 중앙정부 |
지역주민 주도 사례 | ||
사례 내용 | 사례 특징 | |
1 | 독일 윤데의 바이오에너지 자립 | 지역주민 중심의 참여모델의 시초 |
2 | 헝가리 Szelero Vep Kht.의 풍력 프로젝트 | 지역주민 일부의 사회적 기업 형태로 풍력 프로젝트 추진 |
3 | 스페인 바르셀로나의 태양 조례 | 시장, 법, 시민의식의 결합을 통한 태양열 사용에 대한 사회적, 정치적 수용과 합의 |
4 | 독일의 모호바흐의 재생가능에너지 생산 단지 조성 | 지역주민 중심의 참여모델로 지역개발계획을 재생가능에너지 생산단지로 전환에 성공 |
5 | 오스트리아 무레크의 에너지자립과 산업화 모델 | 일부 지역주민들의 자발적인 의식전환과 활동으로 지역사회의 패러다임 전환 |
6 | 독일 베를린 시민발전 | 시민들의 자발적 참여와 투자가 지역 문화를 전화하는데 기여, 도시간 시민발전 교류를 통한 확산효과 |
지역정부-기업-주민의 공동 주도 사례 | ||
사례 내용 | 사례 특징 | |
1 | 스웨덴 바스테라스의 바이오가스 플랜트 | 쓰레기 회사-에너지 회사-지역 농부들의 공동의 이해를 결합시켜 성공한 사례 |
2 | 스웨덴 룬드의 바이오가스 플랜트 도입 실패 | 하수처리 회사-지역정부 주도로 추진되었으나 다수의 지역주민의 반대로 무산 |
각 사례는 지역 에너지 전환을 둘러싸고 행해지는 문제의 틀 구성부터 문제해결 방식 결정에 이르기까지 이해관계자, 법과 제도, 문화와 역사, 시장과 기술 등이 상호작용하면서 작동하는 과정과 결과를 보여준다. 이들 지역에너지 사례는 다음과 같은 시사점을 준다.
(주민참여 활성화) 지역 주민 및 환경단체가 주도하는 경우에는 실패 사례가 없는 반면, 지역 정부와 지역 기업이 주도하는 경우에는 실패하는 경우가 나타난다. 실폐 사례로 분류되는 지역에서는 지역 주민이 자발적으로 참여하는 과정은 찾아보기 힘들고, 지역 정부와 지역 기업이 지역 주민과 이해관계자에게 관련 사업을 설득하는데 실패했다. 이런 점에 비추어 볼 때, 성공요인은 지역 거버넌스 혹은 네트워크의 존재와 그 역할이라고 볼 수 있다. 그만큼 지역 사회의 다양한 시민 조직들의 활동에 기반한 ‘풀뿌리 혁신’이 성공 가능성이 높기 때문에, 지역 정부와 지역 기업 주도형이더라도 풀뿌리 혁신의 요소를 적극 도입해야 한다.
(기술혁신과 사회적 수용성) 주택의 에너지 효율과 태양에너지 분야와 달리 바이오에너지와 풍력의 경우 실패 사례가 상대적으로 많다. 이 부문의 경우, 설치 규모가 상대적으로 크기 때문에 경관, 어메니티 등에 가시적인 영향을 줄 수 있고, 소음, 악취나 배출가스 문제를 유발할 수 있다. 그러나 이러한 실패를 바이오에너지 자체의 기술적 한계로만 설명할 수는 없다. 왜냐하면 성공 사례로 유명한 오스트리아 귀씽 역시 바이오에너지에 대한 일부 주민들의 불만과 걱정이 존재하지만, 주민들은 그 불편을 감수하고 있으며 관련 시설 역시 기술적 해결을 통해 악취 등의 문제를 해결하고 있기 때문이다. 마찬가지로 프랑스 알비와 달리 헝가리와 독일 모어바흐는 풍력 설비에서 발생하는 소음 문제를 주민들의 의사결정을 통해 이격거리 기준을 설정하는 등 규제 합의를 통해 문제를 해결했다. 다른 한편 스페인 바르셀로나와 핀란드 모비타의 사례가 보여주는 것처럼, 지역에너지 지지자들이 환경적, 경제적, 사회적 효과에 대한 기술과 지식이 부족했다면 일반 시민들과 반대자들을 설득하여 혁신을 수행하기 어려웠을 것이다. 이들 사례는 재생가능에너지의 사회적 수용성을 높이기 위해 관련 기술과 지식에 기반하여 의식적으로 이들 기술에 대한 대중 이미지를 형성하는 노력이 경주되어야 함을 보여준다.
(사회적 투자와 사회 경제) 추진 주체의 구분과 상관없이 파일럿 프로젝트와 선도적인 초기 투자가 사업 진입 단계에서 필수적이다. 지역 정부 주도형이든 지역 주민 주도형이든 지역 에너지의 목표를 수립하고 초기에 적극적으로 환경, 경제, 사회 투자를 실시하는 것이 혁신 추동의 조건이 된다. 그리고 독일 윤데와 모어바흐, 오스트리아 무레크, 헝가리의 사례처럼 주민 주도형인 경우에는 지역 사회의 공동체 활동(협동조합)과 사회적 기업 형태의 사회 경제로의 전환 가능성이 높다. 따라서 초기 단계와 달리 확산 단계에서는 지역 정부가 능동적인 환경 정책을 추진하고 재정·기술 지원을 하여 초기의 성과가 유실되지 않고 보다 극대화되도록 노력해야 한다.
(확산효과) 독일의 윤데와 베를린, 오스트리아의 귀씽, 스페인의 바르셀로나의 사례처럼, 특정한 지역의 혁신 성과와 노하우가 타 국가와 타 지역으로 전파되는 확산효과에 주목하는 것이 중요하다. 한 지역의 녹색 혁신이 자칫 해당 지역만의 지속가능한 발전에 국한되면 기후변화 등 전 지구적으로 발생하고 영향을 미치고 있는 환경 이슈에 대한 문제해결은 요원하기 때문이다. 전 지구적인 녹색 거버넌스를 구성하는데 지역 녹색 혁신이 기여하기 위해서는 지역별 지역 에너지의 성과와 정보가 확산효과와 도약효과를 낳을 수 있도록 지역 간에 상호 연계되어야 한다.
[표] 오스트리아 무레크의 바이오에너지 회사 현황
구분 | SEEG(바이오디젤) | 나베르메(지역난방) | 외코스트롬(바이오가스) |
운영 | 570명의 주민 투자 | SEEG + 농부 2명 투자 | 나베르메 + 농부 7명 투자 |
원료 | 10%유채유 + 90%폐식용유 | 나무(wood chip) | 축산분뇨와 농업부산물 |
연생산량 | 1천만 리터 | 8,500MWh | 8,400MWh |
용도 | 무레크지역 자동차 연료 공급 및 타 지역 판매 | 무레크지역 난방 85%공공 | 무레크지역 전기 100% 공급 |
[##_2C|1361005654.jpg|width=”280″ height=”209″ alt=”사용자 삽입 이미지”|▲ 귀씽 작은 마을의 바이오매스 플랜트 시설|1237989800.jpg|width=”280″ height=”210″ alt=”사용자 삽입 이미지”|▲ 태양광과 태양열을 설치한 귀씽의 초등학교_##]
[##_2C|1012836652.jpg|width=”280″ height=”210″ alt=”사용자 삽입 이미지”| ▲바이오에너지 거리, 무레크 농민들이 만든 회사들|1182457652.jpg|width=”280″ height=”210″ alt=”사용자 삽입 이미지”|▲ 무레크 세계 최초의 바이오디젤 주유소_##]
5. 국내의 기존 지역 에너지 사업의 비판적 검토
지역 특색 없는 지역에너지사업
시도 지방자치단체가 주관하는 지역에너지사업(에너지법에 의한 지역에너지계획 수립)은 “지역특성에 맞는 환경친화적인 신?재생에너지 공급체계 구축, 에너지이용합리화를 통한 지역경제 발전을 위하여 지방자치단체에서 추진하는 제반사업”을 뜻한다. 그러나 지역에너지사업은 이 글에서 제안하는 지역 에너지와 에너지 전환과는 거리가 멀다. 중앙정부 주도의 에너지계획으로 대량생산과 대량공급, 에너지 소비 강요, 지역별 특성 미반영의 문제점이 지속된 에너지 수급체계로 평가할 수 있다.
정부 및 발전사업자 중심의 재생가능에너지에 대한 님비 현상
기업이 추진하는 조력발전, 풍력발전, 태양광발전 등의 여러 재생가능에너지 사업에서 시설 설치와 관련하여 사업자와 지역주민, 환경단체들 사이에 많은 갈등을 유발하는 사례가 많이 존재한다. 여러 곳에서 갈등이 반복적으로 나타나고 있음에도 불구하고, 아직까지 재생가능에너지 사업 추진과정에서 나타나는 사회적 갈등에 대한 정부의 대책이 미비하며 사업자의 사업 추진 방식도 개선되지 않고 있는 실정이다. 갈등 사례에서 나타나는 물리적 충돌, 법적 소송, 행정 청원 등이 발생하는 근본적인 이유는 해당 지역주민과 이해관계자들과 사전에 논의되거나 합의하는 적절한 과정 없이 프로젝트가 발표되고 추진된 이후, 갈등이 발생한 뒤에야 주민 혹은 이해관계자들과 소통하는 과정이 형식적이고 일방적으로 이뤄지고 있기 때문이다. 특히 정부의 신재생에너지 의무할당제(RPS)의 도입으로 대규모 발전사업자들이 재생에너지 목표치를 채워야 하는 다급한 상황에서 일방적으로 조력이나 풍력 등 대규모 프로젝트를 추진하고 있기 때문에, 이런 유형의 갈등은 지속되거나 반복될 가능성이 높다. 따라서 다양한 형태로 발생하는 갈등을 사전에 예방하고 해결하기 위한 합리적인 절차적 과정이 필요하다.
좌초하는 저탄소 녹색마을
정부는 ‘저탄소 녹색성장’으로 2020년까지 ‘저탄소 녹색마을’ 600개를 조성할 계획이었다. 2010~2012년에 추진되고 있는 1차 저탄소 녹색마을 시범사업에는 도시형으로 광주 남구 승촌마을(환경부 주관), 농촌형으로 전북 완주 덕암마을(농림부 주관), 도농복합형으로 충남 공주 월암마을(행안부 주관), 산촌형으로 경북 봉화 서벽마을(산림청 주관)이 선정되었다. 녹색마을은 주로 바이오에너지를 활용해 에너지 자립을 달성하고자 설계되었다. 그러나 시행 초기부터 주민 참여, 경제적 수익 모델, 관리방안 등의 문제점을 지적되면서 사업의 실효성에 의문이 제기되었다. 결국 주민들 간, 주민들과 지차제간, 지자체와 정부 간 극심한 갈등으로 세 곳에서 사업이 취소되었다.
① 주민들의 극심한 갈등으로 공주 월암마을의 사업은 철회되었으며, 공주시청은 인근지역(금대리)에서 사업을 재추진하였다. 그러나 금대리 이장이 마을 주민들 간 의견이 충돌하는 상황을 견디지 못하고 자살한 사건마저 발생했다. ② 광주 승촌마을 사업의 경우에도 지역 주민들의 갈등 끝에 주민투표로 사업을 반납하기로 결정하였으며, 남구청은 승촌마을 사업 계획을 철회했다. ③ 완주 덕암마을 사업의 경우, 애초 핵심 프로젝트로 결정됐던 바이오가스 플랜트 도입이 취소되었으며 대신에 태양광?열과 목재 펠릿 보급과 주택단열 공사를 중심으로 한 마을정비사업으로 변경됐다. ④ 마지막으로 봉화 석벽마을 사업만 우여곡절을 겪기는 했지만 비교적 정상적으로 추진 중이다.
이상과 같은 상황 때문에, 봉화 석벽마을의 사업을 제외하고는, 저탄소 녹색마을사업은 전반적으로 실패하고 있다는 평가를 받고 있다. 이렇게 하향식 정책 집행, 재생가능에너지 설비 중심, 재정 지원 중심 속에서 추진된 녹색마을 사업은 마을의 주인이고 재생가능에너지 프로젝트의 주체여야 할 주민들에게 밀어붙이기식으로 강요해 주민도 없고 참여도 없는 꼴이 되어버렸다. 에너지 자립 마을에 진정 필요한 것은 참여적, 협의적 주민참여이다.
6. 지역 에너지 전환의 대안적 실험 모델과 사례
서울시청의 ‘원전하나줄이기’ 종합대책과 노원구청의 주민참여형 ‘기후변화 대응 실행방안’ 등 지방자치단체에서도 자생적인 지역 에너지 전환을 준비하고 실행해 옮기고 있다. 다만 이런 지방자치단체에서의 노력을 평가하기엔 이르기 때문에 보다 작은 규모이지만 국내에서 선구적으로 지역 에너지 전환을 추구해온 몇몇 실험들을 소개하고자 한다.
에너지 자립 마을
정부의 저탄소 녹색마을이 전형적인 관공서의 사업방식이라면, 지역 공동체와 환경단체가 만들어가는 에너지 자립 마을은 사람과 에너지가 공존하는 생태?평화적인 방식이라고 하겠다. 이렇게 지역 공동체가 추진하는 에너지 자립 모델은 충남 홍성군 풀무학교와 한울마을, 전북 부안군 등용마을과 화정마을, 임실군 중금마을, 경남 통영시 연대도, 사천시 갈전마을 등에서 찾아볼 수 있다. 최근에는 이들 지역 간에 ‘지역에너지 네트워크’가 형성되어 정보 공유, 기술 학습, 공동 프로그램 개발 등을 통해 더욱 발전하고 있다. 대표적인 사례로 부안군 등용마을과 통영시 연대도 그리고 산청군 갈전마을을 살펴보도록 하자.
[표2] 국내 에너지 자립 마을의 유형과 특징
부안군 등용마을 | 통영시 연대도 | 산청군 갈전마을 | |
유형 | 시민발전소로 시작한 국내 에너지자립형 마을 교육의 장 | 외부 자원 중심의 공모 집중형 에코 아일랜드 | 마을공동체 중심의 재생에너지 DIY 교육 및 보급 |
시기 | 2000년대 중반(실험기), 2010년 이후(확산기) | 2008년 에코 아일랜드 사업 선정 이후 급속한 속도로 재생에너지 하드웨어 확대중 | 7년 동안의 활동 중간 평가 이후 대안기술센터의 중장기 코스 기획중 |
주요 에너지원 | 햇빛, 지열, 바람, 펠릿. 바이오디젤(유채) 등 | 햇빛, 지열, 바람 | 햇빛, 바람, 지열, 바이오매스 등 |
재생에너지 설비 | 태양광, 태양열, 소형풍력, 지열, 목재 펠릿 보일러 | 태양광, 지열 | 태양광, 태양열, 소형풍력, 지열 등 |
주요 성과 | 국내 에너지자립형 마을 확산의 선도적 역할, 재생가능에너지 체험?학습 공간, 다양한 에너지원 도입 및 평가 | 통영 연대도 에코아일랜드 기본계획, 공모 성공률 높음, 전력 100% 자립 육박, 패시브하우스 마을회관 등 | 국내 재생에너지 DIY 및 적정기술 보급 활발, ‘에너지 팜’ 회사 산파 역할 |
특이사항 | 마을 주민들과의 소통과 교육, 에너지 절약?효율향상?재생에너지 확대 모두 강조 | 마을 주민들과의 소통과 교육, 민관 거버넌스 중심 추진, 마을 내부 인적 자원 취약, 자부담 없음 | 공동체마을 지향, 외부 자원 유입으로 대안기술센터 업그레이드 중 |
정부의 저탄소 녹색마을과 달리 이런 에너지 자립 마을 모델은 경제적 자원을 어떻게 확보하느냐에 차이를 보이더라도, 대체로 지역 실정에 맞는 재생가능에너지를 주민참여적 방식으로 도입하고 운영한다는 점에서 유사한 측면이 존재한다. 활발한 교육과 소통, 민주적 의사결정, 적정기술의 학습과 혁신 등을 공통적으로 발견할 수 있다. 그러나 아직까지 해당 지방자치단체와의 관계가 약하고 (지역) 에너지 기업과의 연계 구조가 취약하다는 점에서 바람직한 사업 방향과 모델을 구상할 필요가 있다.
에너지 사회적 기업
국내의 재생가능에너지 기술과 산업 전략이 주로 수출지향적 성장모델을 따르기 때문에, 높은 기술력과 경쟁력에도 국내 재생가능에너지 확산에는 크게 기여하지 못하고 있다. 이에 반해 재정적, 기술적 경쟁력이 다소 낮더라도 (넓은 의미의) 사회적 기업 형태로 에너지 기업체가 의미 있는 활동을 하고 있다. 대표적으로 부산에 소재한 에너지나투라(주)와 강원 폐광지역의 함께일하는재단의 우드펠릿 사업단을 꼽을 수 있다.
[표3] 재생가능에너지 분야 녹색 사회적 기업 형태 비교
형태 | 사회적 기업 지향적 | 주식회사 지향적 |
사례 | 함께일하는재단의 우드펠릿 사업단 | 에너지나투라(주) |
목적 | 사회적 일자리, 에너지 자립, 에너지 복지 | 환경단체의 재생가능에너지 공익기업 발전, 사회적 주식시장 형성 |
취급 에너지원 | 단일형: 우드펠릿(바이오연료) | 종합형: 거의 모든 재생에너지원 및 에너지효율 사업 |
특징 | 상대적으로 높은 자본력과 기술력 필요, 초기 후원을 통한 자생력 추구 | 상대적으로 높은 자본력과 기술력 필요, 환경단체와 후원들의 주식회사로 출발, 정부정책 개입 및 환경운동과의 연계, 해외진출 시도 |
유형 | 일자리와 복지 접근의 사회적 기업형 | 기술적?경영적?정책적 접근의 사회적 주식회사형 |
② 함께일하는재단의 고용사업인 “신재생에너지 사회적기업 설립지원”의 우드펠릿 사업은 에너지나투라(주)와 함께 대표적인 대안적 모델이다. (주)강원랜드의 후원(3년간 15억 지원)으로 강원 폐광지역(정선?영월?태백?삼척)에 우드펠릿 생산 및 보일러 무료 보급 사업을 통해 지역의 사회적 일자리, 에너지 자립, 에너지 복지 등 3가지 현안문제를 동시에 해결하고자 2008년 시작된 ‘대안형 일자리 모델’이다. 2009년에는 지역의 취약계층 14명에게 일자리를 제공했으며, 사회복지 및 공공기관 등에 우드펠릿 보일러 75개를 설치하는 등 향후 우드펠릿 보일러 보급 및 생산공장 건립을 통한 재생가능에너지 사회적 기업 설립을 준비하고 있다.
[##_2C|1220195461.jpg|width=”280″ height=”187″ alt=”사용자 삽입 이미지”|부안 시민발전소 교육회관|1160006875.jpg|width=”280″ height=”187″ alt=”사용자 삽입 이미지”|산청 대안기술센터의 적정기술을 이용한 쉐플러 태양열 집열판_##]
7. 에너지 전환을 위한 지방자치단체의 역할
지방자치단체에서 에너지 전환을 계획?추진하기 위해서는 산적한 문제들을 해결해야 한다. 무엇보다도 지역 에너지 전환을 위해서는 중앙정부에 집중된 에너지 관련 권한과 재정이 지방으로 이양되어야 한다. 이는 다소 긴 시간이 걸리는 까다로운 사안이라는 점을 감안하면 에너지 자립 마을과 에너지 사회적 기업과 같이 당장 단기적으로 추진할 전략적 정책을 선택해 집중할 필요가 있다. 아래 표와 같은 지역 에너지 전환 전략은 환경효과뿐만 아니라 지속가능한 지역 에너지 시스템 구축, 녹색 일자리 창출 효과, 에너지 빈곤 해소 등 다방면에서 편익을 기대할 수 있다.
[표4] 지역 에너지 전환 전략
대분류 | 중분류 | 내용 |
지역 기초진단 | 일반 현황 | ?지형과 기후 등 자연환경 특징 분석 ?인구?주거?산업?빈곤 등 사회?경제적 특징 분석 |
에너지수급 현황 | ?전력?석유가스 소비 현황과 특징 분석 ?가정?상업?공공?산업 부문별 에너지 소비 현황과 특징 분석 | |
온실가스 | ?온실가스 배출 실태 및 특징 분석 | |
에너지 자립 토대 | 재생가능에너지 자립 현황 | ?재생가능에너지 자립 현황 ?지역 에너지 정책 현황 분석 |
잠재량 | ?미활용 잠재에너지 및 재생가능에너지 잠재량 분석 | |
지역 주체역량 | ?지자체?기업?시민사회?학계?정치 역량 조사 ?주민 참여적 지역 에너지 자립 거버넌스 구축 방안 모색 | |
전환 전략 | 전환 전략 | ?에너지 수요관리와 효율 전략과 부문별 에너지 전환 전략 수립 ?온실가스 배출 저감 전략 수립 ?자립을 위한 단계별 정책수단 수립 (정책?재정?거버넌스 등) |
사회?경제적 파생효과 | ?지역 에너지 자립에 따른 사회?경제적 기대효과 분석 ?전환에 따른 온실가스 감축 효과 분석 |
에너지 분권화
현재 에너지법에 의해 5년마다 지역에너지계획을, 저탄소 녹색성장 기본법에 의해 5년마다 지방 녹색성장 추진계획을 수립하게 되어 있다. 그러나 국가에너지계획과 녹색성장 5개년 계획 등 중앙 정부(지식경제부)가 일방적으로 에너지 정책 결정과 실행을 담당하고 있기 때문에, 지방자치단체는 수요 관리 등 일부 업무에 한정되어 있다. 또한 지자체는 인력부족, 예산부족 등으로 인해 중앙정부의 공모사업에 의존할 수밖에 없는 구조에 놓여 있다. 따라서 지역 에너지 자립을 위한 정책 결정권이 보장되지 않는다면 지역에서의 탈핵 에너지 전환은 불가능할 수밖에 없다. 이를 위해서는 우선 에너지법 등 관련 법률을 개정해 지방자치단체에 에너지 정책 결정 및 집행 권한을 대폭 이양해야 한다. 이를 통해 지자체는 지역 에너지 자립을 실현하기 위한 에너지 수요관리와 효율화 단계적(단기, 중장기) 정책을 추진하고, 지역 재생에너지 자립 목표를 달성하기 위한 정책을 펼쳐야 한다.
법?제도적 기반: 지역 에너지 자립 조례, 지역 재생에너지 공사
에너지 자립을 위한 제도적 기반으로는 ‘지역 에너지 자립 조례’와 ‘지역 재생에너지 공사’가 필수적이다. 지자체는 ‘지역 에너지 자립 조례’를 제정하고, 전담부서와 인력을 배치하고, 관련 예산을 확보할 수 있어야 한다. 나아가 지자체 주도로 에너지 자립을 계획하고 실행하는 ‘지역 에너지 공사’나 ‘지역 에너지 센터’를 설립하여 추진 기반을 마련해야 실질적인 역량을 확보할 수 있다. 지역 에너지 공사는 단기적으로는 해당 지역의 수요관리와 효율화 그리고 재생에너지 확대에 필요한 총괄적인 업무를 담당하고, 중장기적으로는 지역 에너지 자립을 위해 모든 에너지원을 포괄하는 에너지 생산?유통?소비 시스템 전반을 관장하도록 확대?강화되어야 한다.
주민 참여형 에너지 자립 마을 만들기
정부의 ‘저탄소 녹색 마을’ 정책을 폐기하고, 지역 에너지 자립을 추구하는 기초 지방자치단체 지원 하에 에너지 자립 마을을 권장해야 한다. 해당 마을의 내외부 인적?사회적?생태적?기술적?제도적?경제적 자원을 균형 있게 결합한 주민 참여형 에너지 자립 마을을 기획해야 한다. 이미 적지 않은 곳에 이런 에너지 자립 마을이 가시적인 성과를 보이고 있는 만큼 그 노하우를 배우면서 아래로부터의 성공 모델을 인근 지역에 확산시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 기초 지방자치단체별로 에너지 자립 마을의 플랫폼을 조성해 정보공유, 학습과 교육, 기술지원 체계를 마련해 시행착오를 줄여나갈 수 있다. 여기서 중요한 것은 개별 가구 중심의 재생에너지 시스템뿐 아니라 에너지를 공유하는 공동체 기반의 재생에너지(Renewable Energy Communities) 시스템을 활성화하도록 정책적, 재정적 지원이 동반되어야 한다는 것이다. 나아가 이런 주민 참여형 에너지 자립 마을을 기초 지방자치단체 간에 연계하고 광역 지방자치단체에서 협력?교류하는 지역 에너지 자립 네트워크로 발전할 수 있는 공간 연계형 정책설계도 필요하다.
지역 에너지 기업 신설 및 지원
현재 지역 에너지 전환과 에너지 자립 마을의 큰 문제점은 재정과 기술적 기반이다. 재정적 기반은 해당 주민들의 자부담에 특정한 공적 보조금이나 금융 혜택이 요구된다. 기술적 기반은 적정기술을 사회적 기업화하는 방안과 지역 내 민간 기업을 활성화하는 방안 모두를 고려해야 한다. 각기 장단점이 있는 사업방식이기 때문이다. 지역 에너지 수요관리를 위해서는 사회적 기업 형태의 마이크로 에너지절약전문기업(ESCO)을 시군구별로 신설?지원하도록 하는 것이 효과적이다. 현행 ESCO 기업들이 대규모 사업장 및 대형 건물 위주로 사업이 진행되고 있기 때문에, 가정?상업 부문 에너지 수요관리를 담당할 수 있는 지역 밀착형 마이크로 ESCO가 필수적이다. 재생가능에너지 역시 역외 기업의 기술력에 의존하기보다 역내 산업화 전략에 집중해야 보다 안정적인 에너지 기반을 구축할 수 있고 내생적 발전에 기여할 수 있다. 선진국에서는 이미 적정기술이 저개발국에 지원하는 중간기술이라는 인식에 변화가 나타나기 시작했다. 선진국이 직면한 소외 계층의 의료, 교육, 교통 분야 등의 불평등 문제를 해결하는 데 있어 적정기술이 하나의 해결책으로 기능하고, 에너지 저소비, 고효율, 친환경 등을 지향하는 적정기술의 개발이 이뤄지고 있다. 즉 선진국에서는 가난한 사람들뿐만 아니라 모두에게 필요한 생태적이고 지속가능한 기술로서 적정기술이 부각되고 있는 것이다. 재생가능에너지의 적정기술을 확보하는 데 사회적 에너지 기업이나 지역 밀착형 기업이 적합하다는 점에도 관심을 기울여야 할 것이다.<끝>
* 에너지기후정책연구소는 기후변화와 에너지위기 시대에 정의로운 전환을 위한 지식과 정책을 만드는 것을 목적으로 만들어진 민간 연구소이다. ( 홈페이지 http://www.enerpol.net/ )