[사회적경제센터] 사회적자본 생태계의 새로운 대안, 사회혁신 채권을 말한다

사회적금융은 사회적경제의 기둥뿌리이자, 토양이라 할 수 있습니다. 사회적기업, 협동조합, 소셜벤쳐, 마을기업 같은 열매들이 잘 자라나기 위해서는 호혜와 연대의 자원(자본)조달시스템이 얼마나 튼실히 정비되어 있고, 얼마나 잘 작동하고 있는지가 관건입니다. 이른바 사회적경제 “생태계”의 핵심이라 해도 과언이 아니죠.

그동안 대기업중심 경제정책에 눌리고, 정부주도 “열매 늘리기 정책”에 함몰돼 있던 우리네 사회적경제에도 본격적으로 “사회적금융”에 대한 논의와 실험이 시작되고 있습니다. 특히 UN이 정한 협동조합의 해, 제2차 사회적기업 육성정책 수립의 해를 맞아, 현장에서 사회적경제를 일구고 계신 분들은 물론, 일반 시민들도 무척 관심이 높습니다

희망제작소 사회적경제센터와 한국사회적금융연구원은 최근 영국과 호주가 앞장서 실험중인 “사회혁신 채권(Social Impact Bond)”를 소개하는 공개세미나를 마련했습니다. 지난 6월 영국을 직접 방문해, 주요 사회적금융 기관과 전문가를 인터뷰하고 연구한 결과를 시민들과 함께 나누는 첫 번째 시간. “사회혁신 채권”모델 탐구와 사회적금융에 대한 다양한 논의, 그리고 대안을 모색하며 열기가 뜨거웠던 세미나 현장을 지금부터 소개해 드립니다.

지난해 영국을 방문했을 때, 영국사회적기업협회(SEC) 담당자에게“협회 누리집 방문자 통계를 내 보고, 깜짝 놀랐다. 국가별 통계 1위가 영국이 아니라, 한국이더라.”는 이야기를 들은 적이 있습니다. 그만큼 영국은 사회적기업, 사회적경제 대표적인 롤모델로 꼽히는 나라입니다.

사실 영국에 계신 전문가들이나 학자들에게 이야기를 들어보면, 영국도 정책이나 제도에 무척 혼선도 많고, 해결해야 할 과제도 많다고 합니다. 첨예한 논쟁 속에 표류하고 있는 이슈들도 많구요. 또한 영국은 비영리단체, 주식회사, 공동체회사(CIC, Community interest Company) 등 여러 법인형태를 통칭해 “사회적기업”이라 부르고 있어, 그 규모가 다른 나라에 비해 상대적으로 크게 보고되는 면도 있습니다.  

이번 사회혁신채권 세미나 발제를 맡은 문진수 원장(한국사회적금융연구원) 은 그럼에도 불구하고, 영국이 사회적경제를 만들어 가는 방식, 즉, 다양한 사회구성원들이 “여럿이 함께”, “꼼꼼하게” 설계하고 실험하고 개선해 나가는 태도들은 한국 사회적경제가 꼭 주목해야 할 부분이라고 강조합니다.

“사회혁신채권을 주도하고 있는 기관인 <소셜 파이낸스>를 방문했을 때, 영국의 전체 사회적투자 시장은 3,300억원 정도 규모라는 이야기를 듣고 깜짝 놀랐습니다. 왜냐하면 박원순 서울시장이 공약으로 내걸었고, 얼마전 조례가 제정된 “서울시사회투자기금” 규모가 3천억원이기 때문입니다. 왜 이렇게 적을까요? 그 이유는 바로 사회적투자 시장에 앞서, 오랜 역사와 전통을 갖고 있는 영국의 자선단체(채리티)와 기부후원 영역의 존재 때문입니다. 한 해에 무려 70조가 넘는 돈들이 우리가 잘 아는 “구세군” 등을 통해 자선단체, 사회적기업들에 지속적으로 모집되고 전달되고 있다고 합니다. 이를 포함할 경우, 한국과는 비교할 수 없을 정도로 큰 규모로 안정적인 사회적자본 생태계를 형성하고 있다할 수 있을 것입니다.

영국은 지난 2000년 시민사회가 노동당 정부에 제안해 <사회적투자 태스크포스(SITF)>를 구성, 10년간 사회적금융을 실험하고 운영한 결과를 모아 최종보고서를 낸 바 있습니다. 주목할 점은 그 기간 동안 다양한 사회주체, 민간중간지원기관들과 함께 다양한 기금들을 만들고, 다양한 형태의 사회적금융을 실험했다는 것입니다.  

한국은 사회적금융이, 미소금융처럼 “마이크로크레딧” 형태만 존재하는데, 영국은 “대출, 투자”가 “단순 보조금, 기부금”과 혼재돼 있고, 각각의 사회적기업이 처한 상황에 따라 맞춤형으로 이를 결정해 지원하고 있습니다. 일례로, 영국은 한국과 달리, 청년소셜벤쳐를 뽑을 때”우수한 팀”에 국한해 뽑지 않습니다.

영국의 대표적인 중간지원기관인 <언리미티드(Unltd)> 의 경우, 청년소셜벤쳐들이 오면 각각에게 장시간 컨설팅을 해주고, 로드맵을 다시 그려줍니다. 그리고 그 계획대로 사업계획을 재구성해 오라며 처음에는 종잣돈을 무상으로 기부해 줍니다. 그리고 약속을 잘 지켜 이를 성공적으로 수행해 올 경우, 이번에는 조건부 투자금과 기부금을 각각 혼합해 제공해 주는 식인 것이죠. 이처럼 다종다양한 중간지원조직들이 전문성을 갖고 맞춤형으로 씨앗들을 발굴육성하고 있도록 하는 것은 영국정부에게서 배워야 할 부분이라고 생각합니다. 그리고 이런 실험을 10년 동안이나 벌였던 <사회적투자 태스크포스(SITF)>가 내놓은 “겸손한” 결론이 무척 인상적입니다. “이제 실험을 조금했고, 결과치를 약간 얻은 수준” 이라는 것이 바로 그것입니다.

애초 태스크포스의 최종목적이 사회적금융기관, 사회적은행을 만드는 것이었는데, 올해 보수당 데이비드 카메론 정부가 무려 1조원 규모의 <빅소사이어티 캐피널(BSC)>를 본격 출범시켰습니다. 앞서 말한 대로 불과 3천억원 밖에 되지 않는 시장에 1조원 규모 펀드가 출현한 것이죠. 하지만 중요한 것은 BSC가 가진 큰 규모가 아니라, 그동안 BSC를 출범시키기 위해 영국사회가 오랜 시간동안 “꾸준하게” 다양한 실험을 하면서 여럿이 함께 준비해 왔다는 점입니다.

“사회혁신채권” 역시“고비용의, 다루기 힘든 사회적문제를 정부, 투자자, 시민사회 등 다수의 이해관계자들이 서로 힘을 합쳐 해결해 나가는 성과기반의 사회혁신 프로그램” 이라 정의 내릴 수 있습니다. 흔히 국가나 지방자치단체, 은행, 회사들이 사업에 필요한 자금을 차입하기 위해 발행하는 유가증권이나 채권의 운영원리를 사회문제를 해결하는 데 적용한 것이죠.

그렇기 때문에 사회혁신 채권의 모델은 결코 단순하지가 않습니다. 정부와 중간지원기관, 사회적기업, 투자자, 그리고 지역주민 등 이해 당사자들이 모두가 주인공이고, 이들 사이의 유기적인 협업과 끊임없는 소통이야말로 사업의 성패를 가르는 핵심요인입니다. 요즘 유행하는 표현을 빌자면, 거버넌스가 가장 중요하다고 할 수 있습니다. 문진수 원장의 설명입니다.

“20여 년간 영리조직에서 몸담고 있다가, 이른바 제3섹터 시민사회로 넘어와서 가장 많이 들어 본 개념이 바로 “거버넌스”였습니다. 그런데 막상 거버넌스를 직접 해 보니, 3년만 더 하다가는 암 걸릴 것 같더군요. 행정기관은 끊임없이 시민사회와의 관계를 기존 프레임(갑을관계 혹은 관리감독관계)에 집어넣으려고 하고, 시민사회는 기존 관성대로 행정기관에 대해 버티기를 하곤 하기 때문에 쉽게 접점이 찾아지질 않습니다”.

거버넌스의 본령은 그런 모습과는 분명 거리가 멉니다. 제3지대에서 서로 공동의 합의를 통해 관계 원칙을 세우고, 그에 따르면서 상호행동을 하는 것이죠. 한국 현실에 비추어 볼 때, 무척 요원한 일이 아닐까 싶은 생각입니다. 하지만 그렇기 때문에 사회혁신채권과 같은 모델이, 역설적으로 종이호랑이가 되어 있는 “거버넌스”를 제대로 구현해 볼 수 있는 기회를 만들어내지 않을까 싶은 생각을 갖고 있습니다. 그래서 올 해 안에, 한국형 사회혁신채권 1호를 꼭 실행해 볼 수 있었으면 하는 바람입니다.“

사실 세계각국의 정부-시민사회가 오늘날 직면한 문제상황들은 큰 차이가 없습니다. 정부는 공공재정적자와 예산부족으로 예방적 조치에 재정을 투입할 여력이 없습니다. 때문에 대부분의 정부용역이나 위탁사업들이 성과(Outcome) 가 아닌 결과 (Output) 중심사업에 치우쳐져 있습니다. 또한 대부분의 비영리단체도 큰 문제에만 매달리고 실제로 시민사회가 필요로 하는 작은 생활 속 문제들을 도외시하고 있습니다. 그렇기 때문에 재원조달에 많은 어려움을 겪고 있고 재정안정을 위한 자금동원에 너무 많은 시간을 쓰고 있는 게 현실입니다.

“사회혁신채권”은 이러한 문제를 해결하기 위해, 민간 중간지원기관을 중심으로 정부와 시민사회, 투자자 사이의 유기적인 협업을 강제하고 또 지원합니다.

최초에 정부가 해결이 필요하다고 생각하는 문제에 대해 사회혁신채권도입 필요성을 발안하면, 민관합동으로 “공공위원회” 논의테이블이 꾸려지고, 역량있는 중간지원조직은 사업 “총괄감독” 역할을 맡습니다. 오랜 숙의를 통해 사업목적과 목표, 성과 측정지표가 확정되면 정부는 사업에 직접 재원을 투입하는 대신, 보증을 서서 “무위험 채권”을 발행하고 선한 민간투자자의 투자를 이끌어 냅니다. 이렇게 마련된 재원은 중간지원기관의 총괄지휘 아래 여러 비영리단체를 통해 사회 곳곳에 전달되고, 정부 등 모든 이해관계자들이 사업성공을 위해 진행상황을 점검하고 서로 협업하게 됩니다.

이러한 “사회혁신채권” 모델의 최대수혜자는 바로 현장의 사회적기업, 자선단체 라고 할 수 있습니다. 채권을 통해 평균 4년~6년이 넘는 기간동안 “안정적인” 현금흐름(Cash Flow)을 만들어 낼 수 있게 되기 때문입니다. 재원이 안정적으로 운영되려면 성과평가 시스템과 맞물려야 하므로 조직경영이나 사업운영이 여기에 영향을 받아 시스템을 갖추어 나가게 됩니다. 그러한 동기부여를 통해 사업실행에도 더 집중하게 되는 것은 두 말 할 나위가 없을 것입니다.

그 다음 수혜자는 정부지자체입니다. 그동안 단순 용역, 보조금 사업 등으로 소진하던 예산 가운데 일부만을 채권발행에 지출하고, 나머지 부족분은 민간투자자로부터 조달하기 때문에 예산을 절감할 수 있습니다. 무엇보다 중요한 것은 사회 내 여러구성원들이 이해관계자로 사업에 참여하기 때문에, 공공정책이 더 정교하게 설계되고 관리감독 실행되어 정책성과를 높일 수 있다는 것입니다.

현재 영국 사회적기업의 90% 이상이 정부가 발주하는 공공사업을 수행하는 데 사업을 집중하고 있습니다. 어쩌면 사회혁신채권이 사회적기업 생태계를 근본적으로 바꿀 수 있는 폭발력을 지녔다고 평가받는 이유가 바로 여기에 있다고 할 수 있습니다.

현재 영국에서 오랜 논의와 설계를 통해 시작된 사회혁신채권 프로젝트는 모두 3개. 준비중인 것은 10개 내외라고 합니다. 그 가운데 이미 실행 중인 대표사례이자, 사회혁신채권 1호모델인 <피터버러시 교도소 재수감율 낮추기 프로젝트>를 살펴보도록 하겠습니다. 문진수 원장의 전언입니다.

“영국은 특이하게, 대부분의 교도소를 민간기업들이 운영하고 있다고 합니다. 피터버러시도 예외는 아닌데요, 이 지역에서 “사회혁신채권” 1호를 발행하기로 한 배경이 재미있습니다. 이 지역은 전통적으로 동유럽 이민자들이 많습니다. 그런데 음주운전에 대한 동유럽과 영국법문화 차이가 문제를 일으키고 있다고 합니다. 동유럽은 일정수준 이하의 음주운전은 합법인데, 영국은 100% 불법, 바로 체포대상인 것이죠. 그래서 인구 17만명의 농촌도시에서 농사를 한창 지어야 하는 농번기가 되면, 수많은 동유럽출신 농부들이 음주운전 경범자가 되어 지속적으로 감옥에 가는 상황이 계속되고 있어 골머리를 앓았다고 합니다.

때문에 이 곳에서 파일럿을 시작해 보기에 적절할 것이라 판단했다고 합니다. 남자 퇴소자들 가운데, 희망자에 한해, 본 프로젝트를 시행했고 3년간, 3000명을 대상으로 재범율을 보겠다는 것이죠. 평균 7.5% 이하 일 경우, 채권투자자에게 수익금을 지급하기로 했고, 평균 기대수익률(ROI)는 13%로 설정되었습니다. 그 결과 100억을 모았고 현재 17개의 투자자(그룹)이 합류해 있는 상태입니다.

지역중간지원기관들이 중심이 되어, 음주운전자 자립자활 전문기관은 물론, 수감자 가족 케어를 전문으로 하는 사회적기업도 프로그램참여가 결정 되었습니다. 가족들 심리, 물질적지워은 물론 수감자 출감즈음에 준비해야 할 것들을 미리 이야기해 주고 돕는 역할이 재범율을 낮추는 데 관건이라 본 것이죠. 기존에는 가장이 수감하면 가정이 붕괴되는 일이 비일비재했고, 정부지자체 칸막이 행정 때문에 이런 부분이 적극 고려되지 못 했다고 합니다. 예산낭비가 심했던 것 역시 당연하구요.

프로그램 시행 1년 지난 후, 중간 리포트를 했는데, 성과는 놀랄 정도입니다. 정부는 기존 예산 가운데 75% 이상을 절감했고, 재범율은 아직 공개하기는 이르지만 영국 전체 평균을 크게 밑돌았습니다. 중간지원조직이 민-관 사이에서 이러한 문제를 잘 코디했고, 유기적인 맞춤형 지원이 이루어질 수 있게 했기 때문에 가능한 일이었습니다.

앞서 말한대로, 이 모듈을 정립하는 데만 무려 18개월이 걸렸다고 합니다. 중요한 것은 프로그램 이해 당사자들이 서로 합의해 이 그림을 만들었다는 것이구요. 무엇보다도 가장 부러운 대목입니다.”

이러한 모델을 한국사회에 적용해 보면 어떨까요? <노숙인 다시서기 채권>을 서울시가 발행해 노숙인들의 직업재활율을 높인다면? <청년희망채권>을 발행해, 청년창업률은 높이고 실업율은 낮춘다면 말이죠. <농촌희망채권>을 발행할 수 도 있을 것입니다. 농촌의 “지역경제순환센터” 등이 주체로 나서고 농협이 단일 투자자로 나서서 말이지요.

문진수 원장은 사회혁신채권을 포함해, 튼튼한 사회적경제 민관 거버넌스 정착을 위해서는 단기결과중심의 조급한 호흡에서 벗어나, 의제중심, 성과중심 사고로 전환하는 것이 무엇보다도 중요하다고 강조합니다.  

“사실 영국에서 여전히 사회혁신채권을 “파일럿”으로 진행하고 있는 이유는 사회일반 문제로 확대하는 것이 가능할 것인가에 대한 의문이 일부 있기 때문이기도 합니다. 하지만 적용가능한 분야, 문제는 무궁무진하다고 할 수 있고, 또 적극적으로 상상해 볼 필요가 있습니다.

한국에서는 그동안 수많은 경연대회를 통해, 지원금과 보조금을 통해 사회적기업들이 발굴되었고 육성되었습니다. 하지만 그런 투자를 통해 얼마나 많은 사회적기업들이 사회에 뿌리를 내렸고 사업을 지속하고 있는지를 생각해 보면 안타까울 따름입니다. 심지어는 이런 상황속에서도 여전히 찍어내기식, 창업팀 늘리기 작업만이 지속적으로 확대되고 있다는 사실입니다. 전형적인 “결과중심”의 사고인 것이죠.

때문에 “의제중심, 성과중심 사고”로의 전환이 무엇보다도 중요하다고 할 수 있습니다. 가장 의제중심의 사고는 그 문제를 잘 풀 수 있는 사람, 그 문제를 풀고자 하는 의지가 있는 사람, 무엇보다 그 문제의 현장에서 오랫동안 몸담고 있는 사람에게서 가장 잘 찾아볼 수 있습니다. 그 지역에 사는 사람, 그 문제를 오래 고민한 사람 있는 사람말이지요. 사회혁신채권은 바로 이 지점, 지역과 현장에서 실제, 현재, 필요로 하는 문제에서부터 출발해야 합니다. 의제중심 사고를 하는 이들에게 4~5년 동안, “진심으로 원한다면, 한 번 해봐.” 하고 입체적인 지원시스템을 가동하는 것입니다.

사회적기업을 하려는 사람들은 여전히 매우 많습니다. 앞으로도 더 많아질 것이구요. 이분들에게 앞으로 이런 성과중심, 의제중심 사고가 결합될 경우, 큰 변화가 올 것이라 생각합니다.”




출처: http://blog.makehope.org/smallbiz/735?category=47